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第十三章 冷战:军事与政治


   
一、冷战的序幕

  1946年3月5日,正在美国作私人访问的英国前首相丘吉尔在美国总统杜鲁门的陪同下,来到杜鲁门家乡密苏里州富尔顿镇一座名不见经传的威斯敏斯特学院,作了一次题为《和平的中流砥柱》的演讲,这就是战后历史上著名的“富尔顿演说”。在场的听众约有3000余人,由于电台进行了转播,据说成千上万的美、英听众也在收音机旁聆听了他的讲演。丘吉尔针对随着“伊朗危机”、“原子间谍案”等事件而出现的美苏之间的紧张局势,发表了他的看法。他恭维美国“此刻正高踞于世界权力的顶峰”,“拥有最大的力量”,“对未来负有令人敬畏的责任”,建议“英语世界”和“英语民族的联合”,建立“以英联邦与帝国为一方和以美利坚合众国为另一方的特殊关系”,随即又把话锋一转,声称:“不久刚被盟国的胜利所照亮的大地,已经笼罩上了阴影”,“从波罗的海的斯德丁(什切青)到亚得里亚海边的里雅斯特,一幅横贯欧亚大陆的铁幕已经降落下来。在这条线的后面,坐落着中欧和东欧古国的都城。华沙、柏林、布拉格、维也纳……所有这些名城及其居民无一不处在苏联的势力范围之内……”丘吉尔的演讲实际上是呼吁美英建立反共军事同盟,来对付以苏联为首的“铁幕”后的国家。
  丘吉尔的演讲是第二次世界大战后初期的美英苏三个同盟国在安排战后世界秩序上产生矛盾和冲突的结果,也是意识形态和社会制度不同的国家如何和平相处这一人类所面临的新问题在西方政治家身上的反映。丘吉尔虽然已非当时英国的首相,但毕竟仍是世界上极有影响的政治家,他的话反映了西方国家统治阶层中一部分人的想法,随即在世界各国引起强烈的反响。美国政府当然是暗中喝彩,丘吉尔的直言不讳说出了杜鲁门一直憋在心里,想说而又不敢说和不便说的话。而英美舆论对此则反应不一,毁誉不齐,有的表示同情和支持,有的认为其言词太过火,也有的指责他想把世界引入新的战争中去。反应最强烈的则是苏联,3月13日,斯大林针对丘吉尔的演说,对《真理报》记者表示,富尔顿演说是个危险的行动,其目的是要在盟国中散布不和,丘吉尔的方针是进行战争的方针。苏联《真理报》就此发表了题为《丘吉尔玩弄刀枪挑起反苏战争》的社论。许多亚非国家也从不同的角度抨击丘吉尔的这篇演说。
  富尔顿演说揭开了“冷战”的序幕,标志着战时的盟友已成为彼此激烈竞争和对抗的对手。“冷战”局面的最终形成,则是与当时及以后世界上发生的一系列事件紧密关连的。
  东西方“冷战”的最初焦点是东地中海区域和波斯湾地区,主要体现在苏土反目、伊朗危机和希腊内战等事件上。
  首先是在土耳其问题上的争夺。由于土耳其地缘欧亚大陆交接之处,尤以博斯普鲁斯和达达尼尔两海峡扼黑海与地中海之交通咽喉,历来是大国角逐之地。1923年凯末尔革命取得胜利后,苏土关系一度出现良好发展的势头。然而在第二次世界大战期间,土耳其不仅在大国之间搞平衡,而且随着战局的发展,其亲德反苏的倾向日益显露,迫使苏联屯兵苏土边境,以防土军突然进攻苏高加索地区。盟国希望土耳其能参加反法西斯战争的种种努力,均一一告挫。当苏军在苏德战场上节节取胜,美英在西欧开辟第二战场,德国败局已定时,1944年7月15日,斯大林便明确表示:“逃避同德国进行战争的土耳其在解决战后的事务中,将自然没有资格提出对特殊权利的要求。”8月2日,土宣布与德断交,1945年2月23日又先后对德、日宣战,但为时过晚,已改变不了苏联准备在战后对其惩罚的决心。
  1945年3月19日,苏联照会土耳其,单方面宣布废除1925年订立的《苏土中立和互不侵犯条约》。此举引起土耳其政府的极大惊慌,经商讨后即于4月4日对苏复照,表示愿意认真研究对苏签订一项新约。然而,6月7日苏外长莫洛托夫在召见土驻苏大使夏帕尔时,提出了苏联方面签订新约的4项条件:
  (一)把土耳其东部卡尔斯、阿尔达汉地区交还苏联;
  (二)允许苏联参加对海峡地区的监管,苏联在海峡地区拥有建立海军基地的权利;
  (三)修改《蒙特勒海峡公约》;
  (四)土耳其应调整与保加利亚的边界。
  苏方的条件显而易见是相当苛刻的。卡尔斯和阿尔达汉原系土耳其帝国领土,19世纪时割让与沙俄,1921年苏俄与土订立的《苏土条约》及亚美尼亚、格鲁吉亚、阿塞拜疆3个苏维埃共和国与土耳其订立的《卡尔斯条约》中已明确解决该两地的归属问题,苏联此时翻出历史旧帐,显有惩罚土耳其之意。至于监管海峡与在海峡建立海军基地的要求则更侵犯了土耳其的切身利益,土政府断然拒绝了苏方的要求,此后双方均开动宣传机器,相互进行攻击。苏联直接支持土耳其境内的民族分离主义分子进行反政府的活动,而土耳其方面则由传统上的恐俄情绪转为激烈的反苏情绪,两国关系日趋恶化。
  美英在此关键时刻也不再保持沉默,尽管在战争期间,罗斯福和丘吉尔都曾向斯大林表示过,苏联要求拥有地中海通道是“合乎情理的”。但到战争临近结束时,出于战略上的考虑,美英已决定不让苏联染指地中海区域,在1945年7月的波茨坦会议上,美英改变了对黑海海峡的立场。针对6月7日苏联对土的照会,美国在11月2日就修改《蒙特勒海峡公约》,阐明了自己的立场,其要点为:
  1.海峡应在任何时候对任何国家的商船都开放;
  2.在任何时候对黑海沿岸国家的军舰都开放;
  3.除非得到黑海沿岸国家或联合国的允许,否则海峡在任何时候都不得对非黑海沿岸国家的军舰开放。
  英国对此立即表示赞同,土耳其也认为原则上可以接受作为谈判的条件。
  然而苏联却不予赞同,并于1946年8月8日再次照会土耳其、美国和英国,重申共管海峡和在海峡地区建立海军基地的要求。此后又以军事演习为由,在苏土边界集结重兵,试图迫使土耳其就范。苏联的举动引起美英诸国的强烈反响,土耳其政府发出求援的请求。美国国务院和参谋长联席会议分别进行紧急磋商,并就此向杜鲁门提出了备忘录,一致认为苏联的意图在于控制土耳其,而“土耳其本身是东地中海和中东最重要的军事基地”,如果苏联一旦得手,则美国必将难以阻止苏联向近中东地区渗透。经与英国磋商。美英两国决定采取强硬立场,共同支持土耳其抵制苏联的要求;美国军方还建议政府允许土耳其购买美国军火,对土进行军事技术援助。8月19日,美国对苏发出照会,重申1945年11月2日照会的立场,并指出,美国坚决认为土耳其应是海峡防御的主要承担者,任何对海峡的攻击都将受到联合国安理会的过问。8月21日,英国也发出了一份类似的照会。美英的态度无疑撑起了土耳其的腰杆,8月22日,土耳其政储拒绝了苏联所提出的有关海峡的要求。9月,美国派遣“罗斯福”号航空母舰率7艘战舰组成特遣舰队驶入东地中海水域,以示对土耳其的声援,随即又向土耳其提供了2500万美元的贷款,用于土耳其军队的装备建设。
  由于美英的强硬态度,苏联对土耳其的压力遂被顶了回去苏土之间的这一场危机,不仅影响了两国关系的发展,反而使美国趁机将伸入这一地区:不仅取代英国成为土耳其的头号“保护者”,而且在东西方冷战局面最终形成时,把土耳其纳入遏制苏联的全球战略之中,使它成为“巴格达条约组织”和北约的重要成员。
  第二次世界大战期间,美英苏结成反法西斯同盟,为了保障盟国间交通运输线的畅通,1941年8月25日,苏英联合决定,由苏军占领伊朗北部,英国占领伊朗南部。苏联方面声称此举系依据1921年苏伊条约第六条所采取的行动,即如果第三国企图把伊朗变成反苏军事基地,则苏军为了自卫可进驻伊朗境内。而实际上苏英双方所遵循的仍是1907年英俄协议对双方在伊朗势力范围的划定。1942年1月,苏英伊三国在德黑兰订立同盟条约,规定苏英两国军队应在战争结束后6个月内撤军。同年10月,美国成立“波斯湾后勤司令部”,也派遣后勤供应部队进驻伊朗。在1943年底举行的德黑兰会议上,美英苏三大国首脑均对撤军问题和维护伊朗独立作了保证。
  1946年1月,伊朗政府正式向联合国提出控诉,指责苏联违背条约,制造伊朗内部分裂。苏联代表则辩解称,撤军问题可以谈判,而阿塞拜疆人和库尔德人的分离活动则纯属伊朗内政,与苏联无关。同时在苏联的压力下,伊朗也不再坚持其对联合国提出的申诉。美英方面自然不肯就此善罢甘休,美国国务卿贝尔纳斯表示,如有必要,美国将动用军事手段。杜鲁门则致函斯大林,措词强硬地表达了美国的态度。
  美国政府还声称,美国在一旦需要的情况下,将到联合国去提出苏军撤出伊朗的问题。面对这样的形势,苏联才终于退却。1946年4月4日,苏伊双方经过私下谈判,达成了苏军撤离的协议,条件是伊朗允诺将其北部的石油开采权长期租让给苏联。5月6日,苏军全部撤离后,伊朗政府在美英的支持下,完全控制了北部的局势。1947年,新选出的伊朗议会又否决了苏伊联合开采伊朗北部油田的协议。于是美国顾问和美国公司携带着武器与设备堂而皇之地开进伊朗,此时苏联除了表示抗议和警告外,已经无可奈何。在伊朗危机中,苏联遭到了失败,英国也没捞到多大的好处,只有美国后来居上,是最大的赢家。
   
二、德国的分裂

  如何处置战败的德国是困扰着战后初期盟国关系的一个关键性问题,并最终导致东西方之间的激烈冲突。
  第二次世界大战结束后,按照三大国首脑在雅尔塔会议上的协议,美英法苏对德实行分区占领,地处苏占区内的柏林,亦按此原则由四国分区占领。
  德国问题是大国纷争的晴雨表。最初在盟国间引起分歧的是德国的赔偿问题。1945年7月,在波茨坦会议上,苏联重申了对德索赔的要求,即德国须支付200亿美元的战争赔款,苏联应得到其中的100亿美元。这项要求遭到美国的反对,最后波茨坦协定对赔偿问题只是确定了赔偿原则,而未作具体数额规定。据此,四国分区占领德国后都有权从各自的占领区内获取赔偿。苏联除了可从本占领区获得75%的赔偿之外,还可从西占区获取25%工业设备的赔偿。因此,苏联不仅从本占领区拆迁工业设备,还催促西占区如期向苏占区提供赔偿物资。西占区三国中,除法国仍然坚持对德索赔的态度之外,美英两国对德政策已经有了相当大的变化,尤其是美国,其对德国政策已从战时曾提出严厉宰割德的“摩根索计划”演变到扶植和振兴德国经济的政策,把复兴德国经济作为稳定西欧、争夺中欧的欧洲战略的重要环节。对英国而言,一个经济上比较繁荣稳定的德国无疑会有利于英国在欧洲大陆搞平衡的目标。
  1946年初,美驻德副长官克莱将军曾派专人调查德国工业水平,得出的结论为,要提高德国的工业水平,首先必须减少或停止赔偿。因此,美国认为,苏联严厉的索赔政策乃是德国经济复兴的最大障碍,因而不能听任苏联为所欲为,遂于1946年5月3日中止自美占区支付对苏赔偿。政策与目标的分歧,使得美苏两家在德国问题上无法奉行一项共同的政策。根据波茨坦协定,美英苏三国外长将就德国问题定期举行会商,“负责准备对德和约,待符合此项目的之德国政府成立时,由该政府予以接受。”战后初期,从1945年9月战争结束至1946年6月,美英苏三国,后加上法国,四国外长先后在伦敦、巴黎和莫斯科举行了5次会议,以美英法为一方,和以苏联为一方,展开了激烈的论辩和斗争,每次会议都难以达成共识,要么搁浅,要么失败。这是由于双方的立场存在着明显的分歧,美英认为,必须首先实行占领区的经济统一,反之,占领区的经济必将陷入混乱状态。苏主张,要解决包括经济在内的任何问题,唯有先实现“政治统一”,即首先建立全德中央政府。事实上,“经济统一”也好,“政治统一”也罢,孰先孰后,只是一个政策问题,其实质是对德国的控制和争夺。美国害怕“政治统一”后的德国,将会落在苏联控制之下,从而危及西欧的团结,因此,宁可让德国分裂,也要保住西欧的统一。而苏联则担心在对“经济统一”后的德国的争夺中,美英凭借经济优势而将处于有利地位,所以它不怕欧洲分裂,担心的倒是德国的分裂。
  1946年3月6日,美国国务院将驻德军事长官的政治顾问墨菲的一份担心德国落入苏联手中的电报转给苏联问题专家凯南,后者随即就此提出了当时可供选择的两种方案,或是“依靠隔绝东部的渗透和依靠与国际化的西欧合为一体,而不是靠并入统一的德国来抢救德国的西部占领区。”为了长远的政治利益,美国当然选择后者。同年9月,美国国务卿贝尔纳斯在德国的斯图加特的一次演说中明确表示:“美国不会同意从德国索取多于波茨坦所规定的赔偿,”声称“不能让德国成为任何一个强国的卫星国。”这一说法使美国在分裂德国方面大大地跨出了一步。同年12月,根据贝尔纳斯的建议,美英两国订立《德国美占区和英占区经济合并协定》,使两个占领区合并为一个经济单位。1947年5月,美英又策划成立了法兰克福经济委员会,该委员会名曰经济,而实际上具有一定的立法权和政府职能,美国已在单纯的“经济统一”的旗号下,悄悄地塞进了政治统一的内容。苏联方面亦非束手观望,他们针锋相对,于6月初在苏占区成立了德国经济委员会,该年年底还在柏林召开争取统一和公正和约的德国人民代表大会。1947年正是杜鲁门主义和马歇尔计划出台之年,美苏冷战的局势趋于明朗,苏联在9月成立共产党情报局,并明确提出“两大阵营”的概念,此后德国便成为两大国角逐的主要场所。德国分裂的局势已不可逆转。
  1948年2月至6月,美、英、法、荷、比、卢六国举行会谈,中心议题是协调西方各国对德政策,并准备筹组西德政府。苏联对此表示抗议,于3月20日宣布退出盟国对德管制委员会。4月,苏又决定对通过苏占区前往柏林的西方人员、车辆实施检查和其他交通限制,双方关系趋于紧张。6月7日,西方大国发表了《伦敦协议》,其中包括决定于1948年9月1日召开西占区制宪会议,1949年成立西德政府和国际管制鲁尔等12个文件。6月18日至27日,美英法占领当局先后颁布《货币法》、《发行法》和《兑换法》3个在西占区实行币制改革的法令,决定发行“B记马克”在西占区流通,《伦敦协议》和西占区币制改革标志着西方各国政治、经济诸方面完成了分裂德国的准备工作,同时也引发了战后历史上第一次柏林危机
  6月19日,苏联占领当局发布公告,明令禁止把西占区的新货币带进苏占区和柏林。22日,又宣布决定在东占区和柏林发行新币“D记马克”。23日,苏、波、捷、匈、南、保、阿八国外长与国防部长会商于华沙,发表联合国公报谴责西方违反雅尔塔和波茨坦协定,分裂德国。当天,苏占领当局以技术性困难为由,关闭了柏林与西占区的铁路交通;8月4日,又停止了公路与水路交通。柏林西占区居住有250万居民,当时被称为世界上最大的瓦砾堆的柏林遭到全面的封锁。
  西方国家对此反应强烈,东西方关系处于空前紧张状态。美国国务卿马歇尔发表声明,表示西方国家是按盟国协议规定的权利留驻柏林的。美驻德军事副长官克莱将军认为柏林的局势影响美国的威信,在完全没有得到国务院和美国军方认可和支持的情况下,擅自采取行动,要求驻德美空军司令李梅将军利用“空中走廊”进行空运。6月25日,杜鲁门召集亲信紧急磋商。次日,杜鲁门命令“把临时的空运改成大规模、有组织的空运,而且把驻欧美军司令部手头掌握的每一架飞机都一定要投进去。”7月下旬,美又决定派60架B29型“超级空中堡垒”以执行例行飞行任务为由飞抵英国,在那里建立战略空军基地,以显示实力。7月底,美英当局宣布实施对东占区的反封锁,停止经西占区往返东占区的货运。另一方面,三国驻苏外交官又开展紧张的外交活动,与苏联领导人进行一系列会谈,寻求解决危机的途径,但未能取得任何结果。此后西方大国于9月将柏林危机提交联合国安理会讨论,于是苏联便使用否决权,使安理会偏向西方观点的提案未获通过,事态遂更陷僵局。
  10月15日,美英方面正式成立了联合空中补给线小组,由曾在二战期间指挥“驼峰”运输的特纳将军出任总指挥。参加空运的有美、英空军,英国民航及澳大利亚、新西兰、南非空军的数百架运输机,自1948年6月26日第一架C—47型运输机飞抵柏林到1949年5月12日苏联宣布解除封锁,往返飞机19.5万架次,运送各类物资158万吨,成为世界航空史上规模最大和持续时间最长的空运。
  在政治上,双方加紧了对柏林市政大权的争夺。1948年11月30日,东柏林选出统一社会党人埃伯特为市长。12月5日,西柏林选出社会民主党人路透为市长。柏林一分为二,东西柏林分别有了各自的市长、立法机构和货币。
  1949年初,苏联改变了方针。1月27日,斯大林在回答美国记者史密斯提问时,首先发出了和解的信号,他声明苏联并无打算向他国作战,苏愿意谈判裁军;只要西方国家同意解除反封锁,并推迟成立西德政府,苏联准备解除柏林封锁。2月2日,美国国务卿艾奇逊通过新闻界对斯大林的谈话表示响应。于是美苏驻联合国代表杰塞普和马立克在各自政府的授意下,进行了秘密会谈,最终同意重开四国外长会议
  5月5日,四国同时发表了解除德国各占领区和东西柏林间封锁与反封锁的公报。5月13日,封锁与反封锁结束。5月25日,四国外长会议在巴黎召开。第一次柏林危机终告平息。
  然而东西两个德国的建立已势所必然。
  1949年8月20日,德意志联邦共和国宣告成立,接着德意志民主共和国也于10月7日诞生,至此德国遂最终分裂。
   
三、核战争的阴影

  朝鲜战争结束后,美国的军事政策便从以应付危机为中心转向旨在同苏联进行长期竞争的思想和计划。德怀特·艾森豪威尔、约翰·肯尼迪和林登·约翰逊总统都采取了“细水长流”的政策。美国政策制定者们把美苏竞争看做是国际关系的核心事务,因此把自己的国防政策当作遏制共产主义与苏联扩张的主要工具。为了阻止苏联影响的扩大,美国千方百计减少苏联通过动用军事力量或以武力相威胁来作为扩大其国际影响的工具的机会。尽管对国防的手段与费用等问题有着各种分歧,美国的政策仍是建立在对军事挑战的性质作出适当反应的共同认识的基础上。在国会中的一些积极分子的支持下,冷战时期的三位总统进一步明确了遏制、战略威慑和前沿集体防御的政策。
  核武器仍是美国战略的核心。无论从政治上讲还是技术上讲,这个时代的核威慑的范围都扩大了,这是因为苏联的威胁发生了质的变化,而且对盟国进行支持的需要以及技术
  上的突飞猛进的进展也都使核力量的发展成为势在必行的了。到1965年,美国和苏联都基本建立起了“三位一体”的战略力量,即洲际轰炸机、洲陆弹道导弹和携带有中远程弹道导弹的潜艇。由于利用了热核反应技术,而且命中精度也有了提高,就使得这些运载系统携带的弹头具有更大的杀伤威力,从数量看,美国占有对苏联的核优势,主要是由于美国有一支庞大的轰炸机力量。为了对付这种潜在的优点,苏联建立了由截击机和导弹组成的密集防空系统,并研制了自己的洲际弹道导弹,由战略火箭军来操纵。在这一时期,美国的核力量和城市新面临的威胁增加了。美国的政策制定者们清楚地认识到了自身日益扩大的脆弱性,因此谋求建立更复杂更强有力的威慑来减小爆发全面战争的可能性。
  战略威慑的另一个作用是将威慑扩大到美国的盟国。北约成立伊始,便享受到了美国核武器的完全保护。但是,随着苏联对美国核威胁的增长,人们开始怀疑一旦战争爆发,战略空军司令部能否立即派出飞机来拯救欧洲。为了保卫西欧及南朝鲜与日本,美国研制了用于前沿部署的核武器,包括部署在北约国家的中远程导弹、可投掷核武器的空军战斗轰炸机和舰载飞机。地区性核战争的选择有利也有弊。一方面,它表明了美国的核保护伞的不可分割,同时提供了一种低于总体战争的核选择余地。另一方面,这样做使得美国的战略同其盟国的行动联系在一起,这就产生了这样一个问题:当美国自身的生存都处于危险状态时,美国的保证是否还有意义。
  错综复杂的核外交加剧了自由世界和共产党世界内部的紧张关系,在苏联和美国同各自的盟国之间造成了分裂。法国由于对美国拒绝帮助其发展少量核武器感到不满,便率先发展自己独立的“打击力量”,并于1960年爆炸了一颗核弹头,还在1966年退出了北约军事一体化组织。然而苏联在亚洲却遇到了更大的难题。1950年就同苏联结盟的中华人民共和国要求苏联帮助实施其发展核武器的计划。当苏联拒绝了中国的要求之后,中国于1964年爆炸了他们自己研制的核装置。核扩散为日益令人担忧的国际事务增添了新的内容。
  核战争的可怕阴影促使美国和苏联将军备控制谈判作为其军事计划的补充手段。艾森豪威尔总统赞赏军备控制的作用,认为它可以防止有人“愚蠢地发动一场愚蠢的战争”。尼
  基塔·赫鲁晓夫则把美苏军备谈判当作苏联政策的一种武器,因为它可以为苏联的战略计划赢得时间,能使苏联军事力量的强大得到世界各国的重视,能起到分裂北约的作用,还能推动西方的和平运动。
  好像还嫌战略威慑的政治意义不够复杂似的,美国又企图在欧洲以外地区建立区域性联盟,以防止苏联和中国的干涉或颠覆。朝鲜战争的经验教训给人们提供了可以采取什么行动和应该避免什么结果的实例,“不要再来一次朝鲜战争”,作为一条深入人心的口号,已简明地说明了美国应避免再次卷入一场目标有限的地面持久战争。而北约的前沿集体防御的模式——已通过“里约条约”扩大到拉丁美洲,并通过双边条约扩大到太平洋地区——则可能同样也适用于亚洲和中东。1954年,美国决定不使用核武器或常规力量去挽救法属印度支那,而试图通过建立“东南亚条约组织”保住东南亚的反共势力。它还把东南亚条约组织的军事义务扩大到了新成立的南越、老挝和柬埔寨等国。1955年,美国又在中东采取了同样的行动,成立了“巴格达条约组织”。通过加强联盟,美国对外政策获得了强大的发展动力。
  美国并不仅仅依靠军事联盟去遏制共产主义颠覆。它还通过提供经济援助、军事援助和秘密行动来对付革命者发动的起义,并在希腊和菲律宾获得了成功。接着,美国政府又
  使用中央情报局分别推翻了有共产党人参加的伊朗政府(1953年)和危地马拉政府(1954年)。当1958年用同样的方法在黎巴嫩行不通时,艾森豪威尔政府便派遣了一支由海军陆战队和陆军组成的特混部队去制止内战,并对叙利亚可能的干涉进行威慑。在60年代初期,在艾伦·勒斯的领导下,中央情报局的反颠覆活动达到了登峰造极的地步,它进行了在古巴反对菲德尔·卡斯特罗、在刚果反对共产党游击队的秘密活动。在它进行秘密行动和提供军援的诸战场中,老挝和南越的局势形成了旷日持久的难题。
  美国安全政策要求总统享有更大程度的行动自由。虽然艾森豪威尔、肯尼迪和约翰逊的政绩各有千秋,但他们都有相对的行动自由,除批准一年一度的预算方案之外,国会的干涉较少。这几位总统尽管属于不同党派,但都通过操纵国会中跨党派的国际主义者联盟(包括所有重要国会领导人和委员会成员),掌握了安全政策方面的主动权。每当总统们的实力受到考验时,他们都能以胜利而告终。艾森豪威尔就曾成功地挫败过国会限制他同外国政府签订行政协定的权力的企图,而在1954年,艾森豪威尔又在帮助中国国民党人保卫金门、马祖和澎湖列岛等近海岛屿的问题上得到了国会的支持。当时的表决结果是众议院410票对3票,参议院83票对3票。10年之后,约翰逊步艾森豪威尔的后尘,从国会获得了在东南亚使用军事力量的自由权。对《东京湾议案》的表决戏剧性地表现出了总统推动政治进程的能力。
  国会对集体安全的热心来源于公众的支持。民意测验和选举不断告诉华盛顿,要警惕苏联人,并保住美国的军事优势,这种情形一直持续到60年代末。国防开支并未使公众感到苦恼,因为在朝鲜战争之后大复员以后的10年中,国防预算在联邦预算和国民生产总值中所占的比例下降了。实际上,某些国防开支的意义已超出了军事安全的范围,如修建洲际公路,改善对公众的教育,研究与开发高技术,支持航空、电子、造船与运输工业的发展等等。在某种程度上说,在第二
  次世界大战中得到茁壮发展的国家目的感在战后又持续了20年。约翰·肯尼迪在他的总统就职演说中信誓旦旦地说,美国将“为了自由的胜利……不惜付出任何代价,承担任何负担”。他的话表达了1941年以来美国国民的共同心愿。
  在德怀特·艾森豪威尔总统当选为总统之后的一年中,他重新制定了美国的国防政策,使之适应朝鲜战争后那种不战不和的时代。艾森豪威尔的政策被称为“新面貌”,它要求重新估价苏联的威胁。简要地说,艾森豪威尔认为,象朝鲜战争那种代理人战争以及来自国防开支的压力会严重削弱美国的经济,所以,他保证在他执政后的头两年中要削减140亿美元的联邦预算。预算削减的主要对象是国防开支,因为国防部的开支最容易削减。
  艾森豪威尔政府于1952年12月至1953年10月期间制定了它的“新面貌”政策,并宣布其目的是要获得“力所能及的安全”。新的参谋长联席会议主席阿瑟·雷德福承担了根据预算情况制定战略的任务。政府在1954年财政年度的国防预算拨款中削减了50亿美元,又在1955年财政年度提出了总额为350亿美元的数额。尽管政府从未完全达到其削减预算的财政目标,但还是将国防开支限制在400亿美元左右。在艾森豪威尔执政的两个任期内,国防预算在联邦预算中所占的比例从64%下降到47%,平均每年占国民生产总值的10%左右。即使在50年代末通货膨胀以及高技术武器的实际价值不断上涨的情况下,政府也仍然坚持着“新面貌”政策规定的预算计划。
  为了稳定国防开支,艾森豪威尔政府不再强调发展常规力量,而只强调核武器的威慑和实战潜力。上届政府留下的现役兵力为350万人,到1960年,艾森豪威尔政府将其减到247万人,远远少于参谋长联席会议设想确保国家安全的必要数额。兵力的削减迫使各军种放弃了朝鲜战争时代的扩张计划,到1960年,陆军裁减了6个师,空军裁减了15个联队,海军裁减了300艘舰艇。参谋长联席会议对“新面貌”政策深感不安,认为艾森豪威尔的战略思想缺乏远见。在一些特别研究小组和国家安全委员会新成立的专门工作班子的协助下,艾森豪威尔于1953年10月组织起草了第162B2号国家安全委员会备忘录,要求国防部为各军种装备核武器。今后象朝鲜战争类型的局部战争应由美国的盟国动用各自的地面部队,在美国的空军和海军支援下去进行。
  艾森豪威尔政府急于将“新面貌”政策与其对外政策的目标挂钩,将核技术的开发利用同推行对共产主义更富有进攻性的遏制政策紧密地联系起来。艾森豪威尔对小型核弹头的发展印象深刻,认为这种核弹头可用来更精确地对准军事目标,“就象使用子弹或别的武器一样”。副总统理查德·尼克松认为,核优势给了美国以对付苏联人的利器,他说:“我们今后不会让共产主义者在世界各地挑战型战争中把我们一口一口地吃掉,而是将依赖能按我们的意志,在我们选择的时间和地点去打击侵略策源地的机动报复力量。”国务聊约翰·福斯特·杜勒斯在1953年对美国国防政策进行审查之后,于1954年1月声称,美国政府将依靠以核升级相威胁来威慑或阻止共产党发动的局部战争。俄国人的冒险主义必将以苏联的生存为代价,因为“美国将主要依赖其强大的报复力量,
  在我们自己选择的地点,用我们选择的方式,迅速进行……”。
  “新面貌”政策反映在了政府的下述看法:苏联人将在其力所能及的范围内,千方百计削弱美国,分裂北约,把新独立的第二世界国家纳入共产主义的轨道。在估价苏联的军事力量方面,政府面临着更大的不确定性。在苏联1953年爆炸了一个聚变核装置后,收集情报方面遇到的困难变得更加举足轻重了,因为“新面貌”政策赖以存在的基础是要对苏联摧毁美战略空军轰炸机基地及美国主要城市的能力作出准确的判断。美国政府在情报搜集方面已取得了重大进步,但批评者们则根据面临的问题指责艾森豪威尔过分乐观。到1960年,如何评价苏联威胁的性质已成为一个重大政治问题。
  冷战初期,美国的情报专家——主要是中央情报局——主要依赖于观察人员对苏联的科研与军事活动的报告。50年代中期以前,大批难民和被遣返的德国战俘以及叛逃的苏联人都提供了很有价值的情报。但无法无天的克格勃加强了苏联的国内保密工作后,由人提供的情报很快就不多了。中央情报局力图通过在苏联安插间谍,利用西德控制的间谍网,以及同英国和法国的情报部门合作等手段来收集情报。但这样做的结果并不尽如人意,因为苏联间谍已渗透了英国、法国和德国的情报部门。中央情报局将情报搜集工作和秘密活动都划归计划处统一负责后,问题变得更加复杂了,因为计划处的人对秘密活动的热情远胜于情报搜集。
  美国政府转而依靠技术而不是间谍去搜集情报。艾森豪威尔政府增加了对上届政府1952年新成立的国家安全局的拨款,并扩充了其工作人员。国家安全局的任务是窃听。它的监听站窃听别国的无线电通信和电话,试图破译和分析数以百万计的电报,但成功率有限。中央情报局对苏联在东欧的电话线进行搭线窃听则更成功一些。然而,通信情报也不
  能使中央情报局相信它已很好地掌握了苏联的军事发展情况。它在军队的同事们(尤其是空军的情报部门)也同样忧心忡忡。
  美国情报部门又在寻找其他手段窃取苏联的情报。其中一种技术手段是沿苏联边境建立一系列雷达站,以监视苏联的飞机和导弹试验情况。到50年代末,从欧洲经土耳其、伊朗直到巴基斯坦,都建立起了这种雷达站。但没有任何手段可以代替穿越苏联领空进行直接观察,而这种飞行的实际问题是难以解决的。美国空军曾采取了代号为“天钩”的行动计划,释放高空气球飘到苏联境内,但飘忽不定的风向气流常常限制其作用。有人驾驶飞机更为可靠但也更加危险。
  1952—1953年,苏联的截击机拦截过美国空军和英国后空军飞绕苏联边境和飞入苏联欧洲和亚洲领空内的飞机。中央情报局只有获得一种具有可以飞得高过苏联防空系统能力的飞机,才能进行穿越苏联领空的飞行。洛克希德公司的凯利·约翰逊设计的U—2型飞机满足了中央情报局的需要,因为这种机身细长,形似海鸥的飞机可以在7万英尺的高空横穿苏联全境。从1956年首次飞行开始,U—2型飞机在随后的4年中,作过20至30次越境飞行,拍摄了许多照片,据中央情报局一名官员称,情报分析人员掌握的有关苏联军事发展情况的确切情报有90%左右来自这些照片。1960年,被美机越境飞行所激怒的苏联人用他们最新的高空防空导弹击落了一架U—2型飞机。国际舆论为之哗然,艾森豪威尔只得停止了这种越境飞行。
  美国政府手中很快就可得到另一种可取代U—2型飞机的其他手段。艾森豪威尔的科学顾问们(特别是小詹姆斯·基利安)和空军的研究与发展部门以及中央情报局同心协力,争取到了对侦察卫星的拨款。1955年,侦察卫星计划获得了最高拨款优秀等级,结果研制出了一种装有波拉罗依德公司生产的高分辨力照相机的有效的卫星。但要为卫星找到一种合适的发射运输工具却困难重重,部分原因是由于在军队、中央情报局和航空工业部门的内部官僚主义横行,互相勾心斗角。为了指导卫星计划的进行过程,艾森豪威尔于1959年批准成立了“国家侦察办公室”,其工作受空军的全面监督。到1960年底,卫星已可投入使用。另外,中央情报局还于1960年通过英国情报部门策反了苏联情报部门的一名变节上校,名叫奥列格·彭科夫斯基,他提供了有关苏联导弹发展情况的详细的重要情报。总之,政府通过技术手段和从彭科夫斯基得到的情报,对苏联的威胁有了一个清醒的认识,其程度远远多于它对批评者承认的程度,原因是怕透露了情报来源。
  由于在50年代有关苏联航空兵作导弹发展的准确情报不多,空军因此夸大了苏联战略力量的增长情况。关于苏联威胁的争论本来应该属于国家安全委员会工作人员、中央情报局和空军之间的争论,但事实却是国家安全问题成了引人的党派之间的政治斗争。4名有志问鼎总统的民主党参议员(林登·约翰逊、亨利·杰克逊、斯图尔特·赛明顿和约翰·肯尼迪)都竭力使“新面貌”政策成为总统选举中值得发难的问题。第一场斗争是1954—1956年的“轰炸机差距”事件。
  由于对苏联飞机生产能力估计过高,加之苏联举行一次耸人听闻的“空军节”轰炸机检阅,美国空军的专家们估计,到1961年,苏联的重型轰炸机将从50架左右增加到800架。尽管到1957年已对此预测作了更切合实际的修证(约200架),但“轰炸机差距”事件给人留下的印象是,美国面临着一种其防空系统无法对付的严重威胁。1957年,收到的警情更加骇人听闻了,当时苏联用SS—6型固体燃料火箭发射了一颗“人造地球卫星”,使美国情报专家们大吃一惊,因为他们原来估计SS—6型火箭在1960年之前不可能投入使用。在1958年,中央情报局做出的下一个估计是:到1961年苏联将可部署500枚洲际弹道导弹。“导弹差距”又引起了对“大规模报复”和“新面貌”政策的新的一轮指责和批评。艾森豪
  威尔政府自豪地把战略空军司令部视为美国防御力量的核心。在“新面貌”政策执行期间,战略空军司令部装备了新式的飞机和核武器,扩展了基地系统并改进了通信设备。1954年,战略空军司令部拥有约1000架B—36型和B—47型轰炸机,到1960年增加到近2000架飞机。尽管射程有限的B—47型轰炸机仍是战略空军司令部的主力部队,但战略空军司令部又补充了500架新式的B—52型轰炸机。B—52型轰炸机于1955年投入使用,由于性能可靠,操作方便,深受机组人员的欢迎,它给战略空军提供了其梦寐以求的喷气式洲际轰炸机。战略空军司令部还继续扩大其基地网,以蒙蔽苏联的计划人员。战略空军司令部在美国本土的基地由1954年的37个增加到1960年的46个,同期的海外基地也由14个增加到20个。
  然而,由于存在着以下三个方面的压力,战略空军司令部的轰炸机在威慑方面的垄断地位被削弱了:第一种来自苏联的防空系统和洲际弹道导弹,第二种来自政府文职官员对战略威慑和部队结构所做的认真审查,第三种来自军种之争的竞争。结果,美国加快了自己的洲际导弹发展计划。虽然各军种自1945年以来都在研制各种导弹,但谁也没有把导弹计划放在首位。在空军内部,科学委员会的调查和兰德公司的研究都对轰炸机的前途表示了怀疑。进一步的研究结果建议将导弹(包括弹道导弹和飞航式导弹)纳入美国的威慑力量,这一立场得到了空军的两位著名科学顾问西奥多·冯·卡曼和约翰·冯·纽曼的大力支持。一批空军将领敦促采用更宏伟的导弹发展计划,部分原因是因为他们得知陆军组织
  了以顽强进取的韦恩黑尔·冯·布劳恩为首的导弹研究班子。这场推崇导弹的争论具有至关重要的战略意义,如果美国期望自己的部分核武器在遭到苏联的第一次打击后仍能生存下来,它需要发展某种可以补充轰炸机力量的武器。
  1955年,艾森豪威尔将导弹研制置于整个军事研究与发展中的最优先地位。部分原因是总统接受了他手下的技术能力委员会(由基利安博士任主席)的一份报告。该报告强调指出了苏联核威胁的增长,并建议美国作出重大努力。空军早已跟上了这种变化,成立起一个专门机构,负责研制两种洲际弹道导弹——“大力神”和“宇宙神”。这些导弹的主要性能是:具有5500英里的射程,可携带一颗百万吨级的弹头。
  经国防部批准后,空军还推进了中远程导弹和飞航式洲际导弹的研制。从技术上讲,这些导弹比洲际弹道导弹更先进,结果,空军研制成功了“雷神”式中远程弹道导弹和“鲨蛇”式飞航导弹,分别于1957年和1958年开始部署。陆军也在研制自己的“丘辟特”式中远程弹道导弹,并且也在同一时期内通过了试验。空军还开始了第二代洲际弹道导弹——“民兵”式导弹的研制。这种导弹设计采用固体燃料和全惯性制导技术,并且具有足够的强度,可以部署在抗毁的地下混凝土发射井中。第一代洲际弹道导弹、中远程弹道导弹和“鲨蛇”式飞航导弹却具有与轰炸机相同的不足之处:它们的发射准备时间过长,而且只能在地面发射,使之成为第一次打击目标。到1960年,空军已拥有12枚“宇宙神”式洲际弹道导弹、30枚“鲨蛇”式飞航导弹(部署在美国本土)和4个“雷神”式导弹中队(部署在英国)。耗资巨大的“民兵”式导弹的研制工作仍在继续进行之中。
  在1955年优先发展导弹的决定中,海军也获准重点研制自己的中远程弹道导弹,从而加中入了实施核威慑的任务。实际上,海军早在40年代末就要求拥有核武器,但当时主要是想用它装备其舰载飞机。海军在朝鲜战争后采购的6艘“福雷斯特尔”级航空母舰和“企业”号核动力航空母舰都设计了可供新式道格拉斯A3D“空中武士”式飞机起落的飞行甲板,这是一种真正的核轰炸机。1954年,海军部署的全部航空母舰全都装备了核武器,以便打击苏联的港口和海军力量。
  在50年代中期,海军改变了航向。原因是海军拥有了生存能力很强的发射平台——核动力潜艇。在海曼·里科弗这位天才的急性子工程技术军官的推动下,海军建造了第1艘核动力潜艇“魟鱼”号,并于1955年开始服役。里科弗对于官僚政治十分在行,他组织了一个包括来自他所在的海军、原子能委员会(里科弗是其成员之一)、国会、威斯汀豪斯公司和通用电气公司的人在内的支持核动力的联盟。里科弗眼中的核潜艇是用来打击舰艇的利器。但新任海军作战部长阿莱·伯克却把核潜艇看成是可装备从水下打击地面目标的导弹的运载平台。但海军没有这样一种导弹,因为海军重点研制的是只能供水面舰艇和浮出水面的潜艇发射的“天狮”式飞航式导弹。1957年,伯克下令海军的中远程弹道导弹计划要朝着研制一种可供潜艇从水下发射的固体燃料导弹方向。为此,他仿照空军的做法,成立了由他的参谋班子、原子能委员会和洛克希德公司人员组成的特别计划处,于1960年制造了射程为1500英里的“北极星”导弹。由于这种导弹有效载荷有限,精度不高,所以它的弹头只能摧毁面状目标。尽管如此,早于它的发射平台生存能力较强,所以舰队弹道导弹成了一种很有吸引力的战略威慑补充力量。
  白宫和苏联人都帮了伯克的大忙。为了审查美国的核力量状况,国防动员局科学顾问委员会于1957年4月专门成立了一个“安全资源小组”。该小组又称盖瑟委员会,当它于11月提交报告时,苏联的“人造卫星危机”使得该报告有了特殊的重要意义。盖瑟委员会的报告强调指出了美国在核攻击面前的脆弱性和美国防空系统与民防计划的落后状况。横在美国与核毁灭之间的唯一屏障是战略空军司令部的轰炸机。
  而盖瑟委员会认为,战略空军司令部不应独力承担这一重担。
  1957年,海军要求研制3艘导弹潜艇,政府却批准了5艘,并把投入使用的日期从1962年提前至1960年。里科弗支持了舰队弹道导弹潜艇的研制工作,因为只要它们是核动力的,他便一视同仁。1960年,第1艘“乔治·华盛顿”级舰队弹道导弹潜艇载着16枚“北极星”海射弹道导弹开始了巡航。
  原子能委员会所属的劳伦斯·科弗摩尔实验室和洛斯阿拉莫斯实验室又创造了更多的军事奇迹。在第一次聚变核爆炸后的不到10年的时间里,核科学家和工程师们找到了大幅度缩小核武器体积的方法。第一个聚变核装置长达22英尺;而陆军的“大卫·克罗克特”迫击炮使用的核炮弹只有2英尺长,直径12英寸。氢弹的设计也发生了变化,利用枪机式引爆装置和高密度合金,就可以用更少的放射性材料来实现链式反应爆炸。在一段时间内当新闻报道还在说放射性材料最少需要50磅左右时,实际的最低限度已经到了制造一枚武器只需12磅钚和22磅浓缩铀的水平了。弹头体积缩小就意味着弹头数量随之增加,发射装置的种类也更多了——有了地面发射和空中发射的弹道导弹和巡航导弹、深水炸弹、鱼雷、炮弹、火箭和地雷等多种核武器。在“大规模报复”这个概念模糊的术语后面,存在着这样一个可怕的事实:美国简直可为其武装部队制造数以千计的核弹头。
  美国核武库的急剧扩大并不是美国力图削弱苏联威胁的全部军事努力内容。空军和陆军都在想方设法建立一种有效的防空系统。这一做法既耗资巨大,结果又令人失望。一位空军参谋长若有所思地说:“实用的防空系统就象是一团乱麻……”没有人能确切地说出国防部在防空系统方面到底花了多少钱,但估计在整个50年代中,其数目高达400亿美元。
  当苏联的办法似乎是来自其轰炸机力量时,美国的防空计划人员便设法获得了足够的经费,以建立一种切实可行的防空系统,但各军种的官僚机构对此任务的争夺,使防空系统平添了一股酸味。1956年,国防部长查尔斯·威尔逊规定,空军负责区域防空,陆军负责要点防御。这一规定实际上恰恰颠倒了双方的利益,因为空军要对战略空军司令部的基地实施要点防御,而陆军却认为它拥有足够的装有常规弹头和核弹头的“奈基”系列地对空导弹,如果能获得空军超音速截
  击机的支援,就能执行有效的区域防空任务。空军自己的“波马克”式防空导弹计划的发展,已使问题复杂化了,而当形势日益明显——威胁是来自洲际弹道导弹而非轰炸机时,问题就更加混乱不堪了。陆军坚持认为,新式导弹——“奈基—宙斯”式导弹可以用来拦截弹道的弹头。而空军却想赶快研制一种以卫星为基地的防空系统。争论中唯一的共同认识是,美国需要拥有一种更好的预警系统,于是,政府于1957年开始研制弹道导弹预警系统。
  随着核部队的类型逐步增多,美国国防计划人员越来越清楚地意识到,他们并没有一个在威慑失灵时使用这些核力量的统一计划。更重要的是,战略空军司令部的轰炸机和导弹同海军的舰载飞机与潜射导弹相比,在威胁敌人目标以确保威慑效果的相对作用方面优劣难分。国防计划分析人员总被一种多余而又重复开销的感觉折磨着。1960年,国防部长托马斯·盖茨成立了联合战略目标计划处,并责成它根据战略空军司令部的“应急作战计划”和海军的有关文件制定一个计划。从某种程度上讲,联合战略目标计划处必须协调两种不同的核威慑观。海军强调把苏联的城市当作人质的重要性;空军则认为,主要打击目标应该是苏联的战略力量,应根据苏联军事目标数量的不断增加而相应增加美国弹头的数量,并提高其命中精度。当联合战略目标计划处于1961年制定出第一个“统一综合作战计划”时,它沿用空军的观点,强调打击苏联的核力量。苏联的军事工业和华约的地面与空中力量被置于较次要的地位。实际上,根据“统一综合作战计划”,苏联的许多主要城市也将遭到摧毁,因此,该计划也可以设想成以“有限地”或“对等补偿地”打击城市相威胁来确保威慑。但计划人员都无法预测到底采取何种威胁程度才能真正威慑住苏联。
  艾森豪威尔政府并不认为“新面貌”政策中的威慑政策是确保美国安全的唯一方法,因为达成国际军备控制协议也可能会对美国有利。美国政府关心的主要问题是核扩散、核突袭和核试验等。1953年12月,艾森豪威尔建议通过国际合作在一个国际组织的监督下促进和平利用原子能,此建议产生了国际原子能署(1957年)。这样的安排一方面可以推动核电站的建造,另一方面也可禁止核武器的扩散。美国政府相信利用核能的计划将消耗世界上的大量铀矿产品,但新铀矿的发现使美国的计划落空了。由于害怕国际核查,苏联故意拖延联合国出面组织的会议。上述问题又促使艾森豪威尔提出了第二个军备控制倡议,即于1955年7月提出的“天空开放”的建议。艾森豪威尔担心有人会突然发动第一次打击,建议缔结一项国际协定来保护越境侦察飞行。联合国对此不感兴趣,美国和苏联便开始进行双边会谈,双方在允许飞机越境飞行的问题上没有达成任何协定,但默认了将来侦察卫星的部署。
  由于可能出现核扩散,加之越来越多的证据表明大气层的核试验对人体健康有害,这就促使美国政府要求联合国就限制核试验举行会谈。美国和苏联再次在核查时间和程度的程序上各执己见。到1958年,谈判已转入就探测核爆炸方面的技术问题举行国际科学会议。这些会议提出的结论是,除在地下深处进行的核试验外,其他形式的核试验都可以被准确无误地探测到。地震检测专家相信,他们不久就可以区别出地震与哪怕是小型的(2万吨)核爆炸。由于对联合国谈判的繁琐程度大失所望,美国、英国和苏联便于1959年举行三边会谈,并在一年之内草签了一项关于禁止在大气层和水中进行核试验的条约。1960年的U—2飞机事件使会谈半途搁浅,但美苏已站在了它们的第一项重要军控协定的门槛上。正如法国和中国立即指出的,禁止核试验对非核国家的限制比对美国和苏联的限制更大,但有限地禁止核试验就算不能消除世界各国之间的互不信任,至少也可以消除大气层中的放射性污染。这些谈判表明,核战争的危险可以通过协议来削弱,从而给美苏军备竞赛带来了新的气象。
  美苏战略力量的增长和多样化,加上美国政府谨慎的军备控制倡议使威慑理论深入人心,这些理论在很大程度上是由民间人士提出的。民间人士的各种分析对“大规模报复”战略中的以威协城市进行报复的威慑观点提出了质疑。盖瑟委员会的研究报告只不过是对此质疑的一系列报告中的一份。
  兰德公司应邀对战略空军司令部的基地情况作了审查之后,对轰炸机的生存能力提出了怀疑,并强调指出了不易受攻击,又不带挑衅性的第二次打击能力的重要性,必要时可用它来摧毁苏联的战略力量。兰德公司在作了进一步研究之后提出了“只打击军事力量而不打击城市”的思想,国防部长手下的武器系统评估小组提交的一份报告、空军的一些研究结果、洛克菲勒基金会组织撰写的一份关于国防政策的公开报告也都体现了这一理论。总统科学顾问委员会也是主张修改战略的同盟者。在军队内部,陆军参谋长马克斯韦尔·泰勒和一些科学家、工程师、社会科学家等理论工作者也都持有同样看法。在这些主要理论家中有伯纳德·布罗迪、阿尔伯特·沃尔斯泰特、威廉·考夫曼、保罗·尼采、亨利·基辛格、查尔斯·希契、亨利·罗恩和赫尔曼·康恩。
  50年代的这批民间“国防专家”提出了一整套思想,对参议院批评“新面貌”政策产生了很大的政治影响。对威慑理论的研究热情部分是来自基础理论工作者的学术需要,特别是对社会科学领域中的哲学博士来说更是如此。另一个原因是源于经济理论的令人信服的分析方法,数字胜于文字。这种研究还产生了一种额外的影响,就是人们越来越相信职业军人提出的传统战略思想在核武器的世界中已不再适用了。
  一些新的威慑理论的确使传统的军事思想显得过时了。有一种观点认为,要使威慑切实有效,只有将生存也考虑在内,而且必须使苏联也正视这种生存能力。第一次打击力量不应体现出威胁性,否则会招致对手先发制人的打击。至于如何才能使核力量一方面具有足够大的力量能确保其生存能力又能打击苏联的军事目标,而另一方面又不显得那么具有威胁性,这是一个很微妙的问题。另一种观点则认为,如果威慑失灵,战略部队的目标应该是限制战争,为谈判赢得时间。于是战略用语中不久便出现了“控制升级”、“限制毁伤”等词汇。利用博奕论、心理模拟和边缘效用计算等分析手段更使得战略研究一门高深的艺术。这也为60年代美国战略力量的大发展提供了理论依据。
  艾森豪威尔政府上台伊始便认为,可以通过国防体制改革来克服部分国防问题,甚至连共和党温和派人士也认为,罗斯福和哈里·杜鲁门之所以“失败”是与其“组织不当”的领导作风有关。另一种观点认为,妨碍经济地制定国防计划的最大障碍是军种之间的相互竞争。国会中的共和党人对参谋长联席会议支持杜鲁门的朝鲜战争政策感到很恼火,便逼迫艾森豪威尔把“属于民主党的参谋长们”消除出去。艾森豪威尔总统采取的对策是,当这些军官的任期一满,就不再委任新职。“新面貌”政策改革国防体制的努力,使得权力进一步集中到了总统办公室、国防部长办公室和参谋长联席会议的联合参谋部。但在这些改革尚未同国防计划发生革命性变化时,就又停滞不前了,因为国会不愿放弃宪法赋予它的权力。艾森豪威尔的头两轮改革并未能简化决策工作,只是增加了决策过程中的部门和人员。
  艾森豪威尔对国防体制中存在的问题并不陌生,他于1953年大力加强了国家安全计划过程中的统一协调。尽管总统没有将其所有的目标都公诸于众,但他正在极力限制国会对他认为属于总统负责的事务进行干涉。艾森豪威尔首先通过每周例会使国家安全委员会制度化。更重要的是,他授权其负责国家安全事务的特别助理组织了一个工作班子。该工作班子的部分任务是,安排好每周的具体活动日程,然后通过政策计划委员会和行动协调委员会这两个跨局机构来管理国家安全委员会的事务。国家安全委员会这个工作班子实际上成了一个融国务院、国防部和中央情报局为一体的非正式机构,并且由于与总统关系密切而胆大妄为。
  艾森豪威尔从其在杜鲁门政府时期充当陆军中的政治元老的经验出发,断定各军种都是妨碍有效的进行国防计划和管理的主要障碍。洛克菲勒委员会的一份研究报告也证实了他的看法。这份报告于是便成了“第6号改组计划”的依据,这一计划中囊括了政府和国会在1953年间采取的各种改革行动。洛克菲勒委员会的报告要求本着“以最小的代价确保最大的安全,同时不得危及自由制度”的精神,去改组国防体制。对于参谋长联席会议来说,改革意味着加强参谋长联席会议主席的权力,授予他对扩大了的联合参谋部以任命控制权。国防部长办公室也戏剧性地扩大了自身的影响力。改组后的国防部长办公室在原有的副部长和3名助理部长的基础上又新增设了6名助理部长和一名法律总顾问。这样,国防部长就有了一个在各种防务职能上都不弱于各军种部的工作班子。
  经过5年的实践,艾森豪威尔政府发现1953年的改革还不尽如人意,于是在1958年又在洛克菲勒委员会的一份研究报告的支持下,提议进一步实行权力集中。这次改革的重点是参谋考勤联席会议。改革后,参谋长联席会议正式获得了对参谋长联席会议事务的表决权,而各军种的参谋长们则发现自己被排除在作战指挥程序之外了,现在的程序是从总统到国防部队再到各主要司令部的司令官(这些司令官是指按
  地理划分的“联合司令部”和诸如战略空军司令部那样的“特种”司令部的首长)。然而国会却不同意指定参谋长联席会议主席为总统和国防部长的首席军事顾问,还允许各军种参谋长继续保留会晤总统在和国会作证的权利。艾森豪威尔把这种权利称为“法定抗上权”。另一方面,国防部长增加了变更与确定各军种职能与任务的新权力(“重大”作战任务除外),他的助理部长们也随之受益,因为他们可以在各自权限内发布有效力的命令。
  现在,国防部长可以设立新的分管全部范围各种任务的局级机构了。在很大程度上,1953年改革中被撤消的许多跨军种委员会都被这些新的局级机构取代了。改组的第一个命令——扩大横向协调——防止了战略计划方面的竞争,而这正是各军种利益竞争最为激烈的舞台。《国家安全法》1958年修正案设立了国防研究与工程局局长一职,其主要任务是指导高技术计划的发展。托马斯·盖茨这位尽职尽责的国防部长还设立了一个高级计划研究局,负责研制天基导弹防御系统和其他的超前计划。诚如所料,改革进一步驯服了各军种部队,使之甘居下属,但由于它既没有压缩各军种的预算要求又没有对武器采购和物资管理施行更严格的控制,所以它并没有省钱。
  由于国防部长没有采取强硬措施,加之问题太多,经费太少,改革并没能取得更大程度上的一致。1960年,国防部长盖茨开始每周同参谋长联席会议会晤,以给予更及时的指导。密切的个人关系有助于减少分歧,但参谋长联席会议提出的建议有时仍背道而驰,迫使国防部长和总统要违背自己的初衷而作出决定。据统计,1955—1959年间,各军种参谋长提出的建议有99%是与总统相一致的,只有1%是不一致的。从这些数字看来他们是与总统达成了更大程度的一致,但在那1%的分歧中就包括一些重大的问题。改组未能改变这样一个事实,即参谋长联席会议(空军参谋长除外)并不认为“新面貌”政策已回答了国家的军事问题。
  国防决策程序的改革没能解决诸如怎样协调前沿集体防御与美国军队的核武器化之间的关系问题。这个问题对北约来说比对任何其他地区都更为复杂。艾森豪威尔政府上台后,继续了上届政府就在北约重新武装西德的问题进行的谈判。
  由于法国在关于建立德国国家军队的问题上拒不让步,使得第一项计划——即建立欧洲事务共同体的计划胎死腹中。谈判目的则是要确保同意德国建立一支12个师、50万人的部队。到1954年底,法国政府中发生的一个新变化为西德的重新武装提供了机会,法国国民议会于1954年12月批准一项修订后的计划,允许德国在北约现行体制内建立自己的军队。
  联邦德国对其国内外事务有了充分的控制权,并在许诺未经北约同意不得装备核武器之后软化了自己的新形象。
  1955年,西德开始组建国防军。在50年代,以康拉德·阿登纳为首的基督教民主党政府的政治战略是,确保西德的重新武装不影响经济的恢复,不分裂西德,也不削弱北约对美国核威慑力量的依赖。阿登纳无意命名军队的实力超过12个师,这一立场就使《里斯本协定》所确定的常规力量目标更加可望而不可及了。西德不坚持要将其军队沿整个边界部署,以使任何苏联的进攻都不能只打击西德本国的军队。
  西德在北约登场的同时,美国“新面貌”政策的新重点强调要以核武器取代常规地面力量,北约于1954年底接受了这一政策。北约理事会要求制定在战争初期首先使用核武器对付苏联入侵的计划,而北约军事计划人员发现打核战争的想法需要承担重大的责任。1955年,北约进行了一次全面核战争模拟演习,发现要想拯救西德,使它遭到摧毁。在代号为“白纸”的作战模拟演习中,演习人员“使用”了335枚核武器,其中268枚打在进入西德的苏联军队之中,这种核手段的反闪击战虽然挡住了苏联人,但也造成了500多万人的“伤亡”。尽管如此,1957年,北约的政治领导人还是接受了北约版的“新面貌”政策,批准了一份军事计划文件(第MC14B2号文件),要求利用核武器对付任何威胁。他们计划使北约的30个师的常备军装备上核武器。这一原则也同样适
  用于北约的战术飞机。北约理事会同意在欧洲贮备核弹头(那里已有了许多运载系统),到50年代末,欧洲盟军最高司令部已拥有了约7000枚核武器。
  北约“新面貌”政策的优点是明确地将美国的核威慑扩大到了欧洲,因为美国要同盟国共同承担战争升级的危险。然而,降低北约常规力量的水平可能会招致敌人的进攻,这些
  常规力量与其说是作战用的部队,还不如说是象“挡风玻离”和“绊索”一样的“人质”部队。实际上,由于北约计划人员置不利的地理条件于不顾而把东西德边界作为主要防线,因此计划使用核武器将会增大战争初期的易受攻击性,这种前沿防御的战略须确保将战术核武器打在东德境内的苏军头上,但这种战略使得在西德的北约部队无法打一场常规的持久战,因为这就要求在西德西部边境和莱茵河之间实施机动作战。
  美国和欧洲不可能没有注意到北约战略存在的两难问题,因为它们遇到的一系列危机使北约不得不考虑其军事方面的选择。1956年,东德和匈牙利发生了反对苏联占领者和本国共产党政府的未遂暴动。在匈牙利,战斗有越过奥地利边界的危险。1958年,苏联人又对同盟国占领西柏林的权利进行了挑战。艾尔弗雷德·格仑瑟将军和劳坦克斯·诺斯塔德将军这两位北约盟军最高司令都就加强北约常规力量的问题提出了意见,因为英国军队的裁减和法国的一些师被派驻阿尔及利亚使北约的常规力量变得更为有限。西德的一些颇有影响的政治家也对依赖战术核武器是否明智的问题提出过怀疑。在美国,北约的核战略受到了亨利·基格和罗伯特·奥斯(有限战争理论的两位祖师)等学者是和詹姆斯·加将军与马克斯韦尔·泰勒将军等陆军领导人的坚决反对。1959年国务卿杜勒斯去世之后,国务院放弃了对“大规模报复”政策和北约政策的控制权。战区核武器的出现不仅没有加强北约的实力,反而引起了新的政治问题。
  当“新面貌”政策扩大到亚洲时,战略核威慑与前沿集体防御之间的协调也同样困难重重。为了遏制苏联与中国,艾森豪威尔政府创建了一个同盟国的网络。这样就可以保护美国在西太平洋的基地,加强亚洲盟国的常规力量。政府很快同南朝鲜(1953年)和台湾(1955年)这两个天生的反共独裁政府缔结了双边条约。两个条约都指出,双方认为“在太平洋地区对任何一方的武装攻击……都会被另一方看作是对自己的和平与安全的侵害”,并保证各方采取共同行动来应付危险。重新武装日本这个问题则更加困难。虽然同意将其国家警察改建成自卫队,但除保持一支23.1万人的最低限度的空、海和陆军部队外,将不承担任何其他经济与政治义务。
  更为重要的是,日本政府拒绝充当地区的军事领袖。在1960年日本同美国签订普遍安全条约之前,它争得了美国不将核武器运进日本的承诺。
  美国将防务扩大到东南亚是承担着巨大的风险,因为南朝鲜和台湾都不反对美国在其领土上部署核武器,也不反对同其共产党邻居作战。当中共军队同国民党军队在中国沿海发生交战时,一些在野人士开始指责艾森豪威尔政府同南朝鲜与台湾缔结条约是不明智的举动。1953—1954年,国民党军队从金马、马祖和澎湖列岛出发,对大陆发动了海上袭击,并向那里派遣了特务。共产党军队进行了报复,威胁要发动入侵,并且用远程火炮进行了轰击。美国政府一面说服蒋介石放弃那些最不易防守的岛屿,并限制其行动;一面又增加对蒋的援助以维持对它的影响,并将第7舰队的部分力量部署在台湾海峡。美国还在台湾部署了可携带核武器的飞机和可发射核炮弹的火炮。1958年,金门—马祖危机再起,美国又承担了同样的义务。尽管美国在南朝鲜部署了军队和战术核武器,但保卫南朝鲜也不是毫无风险的,因为非军事区沿线的边界事件层出不穷。如同与台湾国民党的结盟一样,同南朝鲜结盟也使美国处于这样一种境地,即无论是其敌人还是其盟友都可以将政治行动乃至军事行动强加给美国。
  艾森豪威尔政府深知亚洲的危险,因为它在1954年遇到了最大的一次危机,当时法国军队在印度支那的军事行动一
  败涂地。艾森豪威尔考虑过采取军事行动(包括使用核武器)打击包围奠边府的越盟军队的可能性,但发现他的文职和军人顾问及北约盟国都对“大规模报复”不感兴趣。尽管雷德福海军上将主张采取军事行动,但陆军参谋长马修·李奇微担心只有动用地面部队才能阻止越盟军队。由于无法肯定仅仅通过空中打击是否可以扭转法军的败局,所以艾森豪威尔敦促法国通过谈判解决问题。1954年7月,法国和越南共产党在日内瓦一致同意对越南进行暂时分治,并同意老挝和柬埔寨获得独立。由于越南的前途尚吉凶难卜,美国政府便匆匆忙忙加强了东南亚的非共产党势力。它一方面为越南(南越)提供援助,并从事反共秘密活动;另一方面又于1954年成立了东南亚条约组织。东南亚条约组织中只有巴基斯坦和泰国是新的盟国,因为美国早已同英国、法国、菲律宾、新西兰和澳大利亚等国缔结过条约。该组织不同于北约,没有规定集体采取军事行动的保证。1954年9月的附加议定书将东南亚条约组织的保护范围扩大到老挝、柬埔寨和南越,翌年2月参议院以82对1票通过了条约,附加议定书也开始生效。
  杜勒斯也注意了同中东国家缔结条约。1955年,美国一面施加压力,一面许诺提供更多的军事援助,使伊朗、伊拉克、巴基斯坦加入了土耳其和英国的《巴格达条约》。这个条约的主要目的是阻止苏联对盛产石油但政局不稳定的中东施加军事压力,而英国在该地区的影响已今不如昔了。艾森豪威尔政府认为,它可以利用代理人(包括以色列在内)来限制苏联的影响和阿拉伯的民族主义。但到第二年它便发现核武器、结盟政治和石油这三者不能融为一体。当激进的埃及总统加马尔·阿卜杜勒·纳赛尔收回了对苏伊士运河的控制权后,英国、法国和以色列一起策划入侵埃及,以夺回运河。
  尽管以色列的陆军和空军部队在西奈半岛大败埃及军队,但美国却对其北约盟国施加压力,要求它们放弃对运河的远征,美国甚至让第6舰队进入阵位,作好采取军事行动的准备。艾森豪威尔之所以如此担心,部分原因是莫斯科方面含糊地暗示要卷入中东战争,从而出现了核冲突的幽灵。
  艾森豪威尔和杜勒斯对巴格达条约组织的作用不甚满意,于是又在1957年宣布美国将承担新的义务,即凡受到任何由“国际共产主义控制”的国家入侵威胁的中东国家,美
  国都要为之提供援助。总统得到了国会对“艾森豪威尔主义”的认可,国会还批准了总统提出的要求提供2亿美元援助的申请。除巴格达条约组织成员国外,只有黎巴嫩和以色列赞同国的政策。1957—1958年,美国政府在中东的遏制政策受到了严峻的挑战。一批激进的陆军军官推翻了伊拉克的群主制度,而另一些激进的泛阿拉伯主义者在叙利亚和埃及的支持下威胁着约旦的君主制度和黎巴嫩软弱的联合政府。
  艾森豪威尔府发现了这背后有苏联插手,因为苏联扩大了向埃及和叙利亚提供的军事援助。虽然美国的财政援助和英国的军事存在帮助于国王侯赛因稳定了政权,但黎巴嫩的局势却演变成了一场内战。为了防止发生政变并安排谈判来解决问题,美国于1958年7月出兵1.5万人占领了贝鲁特。这再一次证明核威慑对地区性冲突和美国的地区性利益基本不起作用。另外,光靠军事援助(1950—1963年为中东提供的军事援助为43亿美元)并不能取代美国的军事存在。
  在50年代,尽管美国拥有核力量,但拉丁美洲的反共形势却每况愈下。哥伦比亚和委内瑞拉的军事专制政权被推翻后,共产党并没有马上从中捞到好处,却同激进分子一起搞农村起义和恐怖主义活动。在古巴,菲德尔·卡斯特罗和切·格瓦拉领导的游击队发动宣传和军事攻势,同一支不属他们控制城市游击队遥相呼应。由于受到国内压力,加之美国又暂时中断了军援,富尔亨西奥·巴蒂斯塔于1959年1月被废黜。翌年,卡斯特罗的革命政府投靠了苏联,迫使艾森豪威尔政府对古巴实行经济制裁,并命令中央情报局组织反卡斯特罗的流亡分子发动了一场入侵。卡斯特罗在美国的大门口取得的胜利,使“大规模报复”战略破产了,未能慑止住西半球的共产党颠覆活动。
  艾森豪威尔政府并没有因外交政策出现危机而改变其“新面貌”政策,因为总统要坚决维持既定的国防开支限额。
  面对经济萧条、国外问题日益严重、预算不平衡、国会难以控制、预算不断增长、国防预算压力增大的情况,艾森豪威尔在他的第二任期中强迫各军种压缩其重点发展计划。海军制造第二艘核动力航空母舰的费用被砍掉了,新的造船计划只能满足原计划的2/3。倍受宠爱的空军保住了其137个联队的计划(50年代制定的目标),但也只有通过削减兵力才能维持其开支。强调了战略空军司令部就得从战术空军司令部、防空司令部和军事空运司令部中裁减一些联队。陆军和海军陆战队也削减了兵力,砍掉了旨在增加火力和机动能力的计划。
   
四、“灵活反应”战略使美国夺回了冷战主动权

  艾森豪威尔政府认为,建设一支强大的预备役部队可以应付任何可能发生的常规战争,而且可以减轻经费负担,因为10名预备役人员所需的费用大体只相当于1名全训军人。
  顺理成章的是国防部强调要提高预备役部队的战备程度,但发现预备役人员严重不足。虽然1952年的法案规定预备役部队的兵力限额为250万,但实际只有70万人在部队中受训。
  政府建议预备役部队实行征兵制,并将老兵强制编入国民警卫队。但国会也企图插手预备役部队的改革。在《1956年预备役部队法案》中,国会将预备役部队的兵力限额提高到290万并放宽了服预备役的条件。一些人可直接加入各军种预备役单位,然后服2年的现役,再转到预备役部队受训3年。其他一些人可直接进入部队,服3—6个月现役,再转到预备役部队服8年的义务预备役。1957年,陆军要求国民警卫队的人员要先进行现役训练。由于实行了征兵制,这项计划得以顺利执行,到1960年,领取训练费的预备役人数增加到将近100万人。
  依靠预备役部队并未命名陆军出现预期的“新面貌”,因为陆军和海军陆战队在其战斗人员减少的情况下努力寻求更大的战场机动能力和火力。在核条件下作战,分散与机动的能力至关重要。陆军通过命名其装甲师现代化,并使步兵乘坐装甲人员输送车作战的办法来解决这个难题。另一个办法是装备部队运输用直升飞机。在陆军和海军陆战队的航空兵中,固定翼飞机驾驶员占据了主导地位,主张利用直升飞机的先驱者们批评部队的组织结构不合理。在利用直升飞机运送部队这一点上各方都没有引起多大争议,只是在发展经费上众说不一。1956年以后,海军陆战队对步兵营进行了改编,使之可用直升飞机运送。到1960年,陆军已组建了12个直升机营。
  主张使用直升飞机的人还看到直升飞机作为一种近距离火力支援武器的潜在前途,特别是用来反坦克。海军陆战队中的固定翼飞机驾驶员认为没有理由命名用直升飞机去取代现有飞机的近距离空中支援任务,扼杀了武装直升飞机的研制。然而陆军中主张使用直升飞机的人却使其上级相信空军将不会给予运输直升飞机以足够的支援,到50年代中期,陆军的步兵与航空兵训练中心成立了号称“空中骑兵”的直升飞机部队。1956年,国防部长办公室作出决定,陆军将不研制固定翼运输机和攻击机,空军也没有提作战理论的问题。该
  委员会的报告认为,陆军应对直升飞机(包括武装直升飞机)进行垂直进攻的理论进行一次大试验。海军陆战队和陆军都坚决要求为研制直升飞机拨款,因为直升飞机的发展越来越肯定空中机动部队将成为常规部队的先头突击部队。
  50年代的外交政策危机和军队的内部建设经起了学术界对有限战争理论的极大兴趣。起初,分析家们的注意力都集中在使用战术核武器的问题上,但到了50年代末,他们提出的主要建议已集中到了加强常规部队的水平,这方面的代表作是泰勒将军1960年写的《音调不定的号角》和罗伯特·奥斯古德写的《有限战争》。从理论上讲,美国避免任何规模的核冲突的最佳办法是,加强非核的空中和地面部队的部署能力,使之随时都能对付共产党对盟国发动的入侵。1960年的战略热点是“灵活反应”战略,它引起了新闻记者和政治权威们与日俱增的热情。
  约翰·肯尼迪入主白宫后,主张摒弃“新面貌”政策,制定更加合理有效的国防政策。在1960年同理查德·尼克松竞选总统时,国防改革就是肯尼迪的一个主要观点,他坚持认为需要有一种更有力、更富创新精神的方法来落实遏制政策。
  新政府把“灵活反应”当作其国防政策的基础,要求美国以相应的力量去对付各种程度的共产主义的军事威胁。只要能在不升级到核战争的前提条件下,保持地缘政治结构的稳定,就将取得胜利。在肯尼迪的个人魅力、冷峻的幽默感和旺盛的求知欲的外表掩盖下,他有着一种强烈的自由主义浪漫思想色彩,因此,他的主要兴趣都在那些非白人的发展中国家。
  肯尼迪的那种传教士般的冲动更加强了政府的这一信念,即认为由于存在着核威慑和北约与华约的力量大体均衡的因素,使得军事竞争的方式和地点都发生了变化。最可能出现的威胁是“人民战争”或以乡村为根据地的左派革命。这种共产党暴乱可能发生在拉丁美洲、东南亚和撒哈拉以南的非洲。肯尼迪并没有忽视北约,但他认为由于中苏分歧日益扩大,未来的主要冲突将会发生在欧洲以外的地区。
  总统的个人素质和政治倾向也是他采取“灵活反应”战略的基础之一。1960年选举之后,共和党人继续攻击他缺乏经验,继承了大笔财富,信奉天主教,以及机会主义等。肯尼迪不愿被人指责为对共产主义采取绥靖政策(他不同于尼克松,确实认为共产主义不是铁板一块),便满腔热情地支持遏制政策。另外,肯尼迪采取“灵活反应”战略还出于他对美国经济关误解的乐观估计。肯尼迪的经济顾问们认为,美国可以负担得起500亿美元的国防开支,而不会加剧通货膨胀或引起其他经济弊病。实际上,政府认为,增加国防开支同减少税收是一个道理,可以通过将政府投资投入公众舆论都十分关注的国防建设的做法,促进停滞不前的经济的发展。
  增加国防开支还可能国内的保守派支持“新边疆”政策。
  肯尼迪政府断定,通过使国防决策权更加集中和加强文官在国防决策中的权力,可以加速军队的现代化建设。参议院由亨利·杰克逊牵头,对国家安全决策作了一次调查,要求政府进一步限制军种之间的竞争。总统选举过后,另一位民主党国防问题专家、参议员斯图尔特·赛明顿也作了一次研究,要求进一步集中进行国防管理。在詹姆期·加文和马克斯韦尔·泰勒等退役将领的指导下,总统认为各军种部在参谋长联席会议的支持下,成为妨碍有效地制定国防计划的主要障碍。在国家安全部门供职的文职人员也持同样的看法。
  在东部一些大学、基金会、银行、法律机构和西部一些实验室以及兰德公司的支持下,一些“国防精英”相信自己可以使行政部门的组织体制发生一次革命性的变化。
  国防部既是改革的对象,又是改革的工具。肯尼迪的顾问人员鼓励他为五角大楼注入新的活力,于是,他便任命了福特汽车公司的总裁罗伯特·麦克纳马拉为国防部长。麦克纳马拉是一个靠自我奋斗起家的百万富翁,对国内问题持温和态度,他与其“新面貌”时间的前任截然不同,因为他在公司工作时,已经养成了与众不同的对国际事务的兴趣。从他的国防部长办公室工作班子的组就可以看出,他对文官控制下的集中化国防决策充满了信心。罗斯韦尔·吉尔帕特里克、赛勒斯·万斯、威廉·邦迪和保尼·尼采等人继承了其先贤迪发·艾奇逊和罗伯特·洛维特的行动主义与国际主义的传统,而来自劳伦·利弗莫尔实验室的哈罗德·布朗领导着一个由科学家和工程师组成的负责军事研究与发展工作的小组,查尔斯·希契、威廉·考夫曼和阿兰·恩索文等人则来自兰德公司,准备发挥其作为经济分析家的一技之长。麦
  克纳马拉在第二次世界大战中曾是陆军航空兵中的管理专家,后来又在福特公司工作了15年,他利用这些经验,组织起国防部长办公室的这个强有力的工作班子,这个班子被支持称赞为真正的“国防精英”,而批评者则谤之为“狡童”。麦克纳马拉实力雄厚,能说会道,善于说服人,很快就成为白宫的“灵活反应”战略的主要制定者。
  麦克纳马拉在确信能得到肯尼迪的全力支持后,便采取了一系列决策方面的改革措施。他改变了原有的预算程序,要求各军种采用东部商业管理学校新近流行的计划规划预算制(PPBS)。麦克纳马拉要求按职能(如战略威慑)而不能按“输入”(如拥有的人力)来编制国防预算。他制定了“国防五年计划”,按5年通盘考虑而不一年一度的估算费用,并将国防开支按任务划分为战略部队、一般任务部队、战略空军与海上机动部队以及更小的类别,从而打破了各军种间的界限。通过改革预算程序,麦克纳马拉使其分析人员更容易采
  用系统分析方法,这是一种高度量化的技术,可用来分析“投资效益”,即预测不同规模的投资与军事力量增长的关系。
  系统分析的方法使得希契、布朗、恩索文及其同事们可以(至少可以根据和情况)比较出执行相同或类似任务的武器计划的相对价值。此外,这一程序迫使各军种必须调查各项武器计划的费用情况,重视分析一种武器在其全寿命期间(可能延续到今后的20年)的各种费用(人员、保养、改进、部署等费用)。在新设立的负责系统分析的助理国防部长办公室的苦心努力下,这种新技术得到了多方面应用。利用这种方法可以拒绝各军种的要求,驳斥职业军人所作的无法量化的判断。它还有助于运用“通用性”来作为提高效率的手段。
  这就要求成立一些新的机构,如国防情报局(1961年)和国防供应局(1961年),还要求研制一种空军和海军通用的TFX型战斗机及各军种共同使用的野战服和作战国防部长办公室
  综合利用系统分析和其他社会科学的技术(如博奕心理理论),甚至可涉及战略理论领域。
  麦克纳马拉在五角大楼的“革命”使“灵活反应”战略一直持续到肯尼迪死后。这场“革命”使军队和国会发生了如此巨大的变化,以至要经过一场战争和为期10年的教训与政治斗争,才使其设想黯然失色。计划规划预算制和系统分析等国防管理方法获得的成功(这种成功一靠总统的支持,二靠国会的混乱)使利用这些方法的人手中的权力从发展军事力量扩大到使用军事力量。实际上,国防部长办公室和国防安全委员会已对国务院构成了挑战,成为决定美国政策(只要该政策带有军事意义)的主要机构。在近10年的时间中,在麦克纳马拉旗帜下前进的文官和军官成了最有势力的“卡米洛”骑士。
  麦克纳马拉的工作重点是改进国家的战略核力量,保持一支具有生存能力的第二次打击力量。麦克纳马拉很快就了解到了核战略的残酷现实,但他难以找到在经济和战略上都合理的方法来制定部队发展计划。1961至1966年间,国防部长办公室对战略威慑作了一系列复杂的量化研究,包括模拟威慑失灵时可能发生的核战争的情况。麦克纳马拉一面考虑各军种的计划,一面有自己的盘算,他竭尽全力想的一种切实合理的制定部队发展计划的办法。但他一无所获。起初,他认为美国应重点发展打击苏联战略力量和其他军事目标的能力。他在1962年的安阿伯学中解释其“不打城市”的理论时,认为它可以确保威慑,一旦发生战争也可以限制损伤并控制战争的升级。当麦克纳马拉仔细地审查了这种打击军事力量的战略之后,他又从这种战略上后退了。核武器的数量并不能带来经济和战略的保证。如果美国计划在苏联对美国的战略力量实施第一次打击之后再对苏联剩余的力量进行报复,那么美国所需的发射数量将达到天文数字——而且会被视为美国的第一次打击力量而对苏联构成潜在威胁。正如麦克纳马拉对空军所说的:“活见鬼,如果你们坚持大谈成千上万枚导弹,就是在大谈先发制人的攻击。”如果美国这样一支力量,
  就可能使苏联人因恐惧而发动一场双方都想避免的那种战争。
  麦克纳马拉又朝“新面貌”时代的那种有限威慑战略上退缩了。此举激怒了军事计划人员,同时也因承认“大规模报复”战略并非一无是处而冒政治上的风险。麦克纳马拉深知,现在要保持一支具有生存能力的威慑力量远比苏联开始部署洲际弹道导弹以前更加困难了。他竭力想找到一种可以接受的部队结构,既要能在最坏的情况下“确保摧毁”,又要具有有限的打击军事力量的能力。为了便于制定计划,他提出美国的力量应能摧毁苏联25%的人口和50%的工业。后来,他又承认到60年代末美国的力量将可摧毁苏联50%的人口和80%的工业。可是,谁知道是多大摧毁的威胁慑止了苏联?或是这种威胁力量是否真的对苏联起到了作用呢?
  由于这些问题得不到回答,麦克纳马拉便接受了这样一种力量指标,即保有的发射装置为艾森豪威尔计划在60年代应有水平的3倍。尽管如此,该计划仍未能满足军方的要求,军方仍固执地坚持“统一综合作战计划”的设想。到1963的底,麦克纳马拉的计划已基本就序。洲际弹道导弹的数量将增至1000枚左右,介于“新面貌”计划中600枚和空军要求的1450至2000枚之间。洲际弹道导弹力量的核心是两种新型号的“民兵”式固体燃料导弹。潜艇将从29艘跃增至41艘,携带656枚导弹。轰炸机将从1500架的高峰减至原来的一半,但其能力将进一步加强。
  麦克纳马拉对“确保摧毁”所需力量进行的分析,部分依照了对苏联洲际弹道导弹计划在60年代的前景所作预测。
  这种分析命名麦克纳马拉更加深信,苏联有朝一日会同美国达成核均势。这个结论既不能改善部队发展计划,也不能巩固肯尼迪的政治前途。麦克纳马拉审查了空军的轰炸机方案,重新制定了战略部队发展计划。他砍掉了B—70型超音速高空轰炸机和机载的“空中闪电”式导弹。美国现在可以通过提高弹头的命中精度,来减小弹头的当量,这一新的发展将使美国可以在发射井中部署的和潜艇动载的下一代导弹上安置更多的核弹头,在麦克纳马拉限定了发射装置的数量后,很快就批准研制可打击不同目标的分导式多弹头再入飞行器,作为对付苏联第一次打击的又一种赌注。麦克纳马拉热衷于发展由洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和轰炸机组成的“三位一体”的战略力量,因为他所进行的研究表明,这样一种力量的组合可以制止对方发动旨在解除美国核武装的第一次打击,确保以打击城市作为报复的最终威慑。尽管批评者们认为,“确保摧毁”战略仅仅是“大规模报复”战略的旧瓶装新酒,但麦克纳马拉的计划中已包括了强大的打击军事力量的潜力,而且到1967年已完成了这个计划。
  麦克纳马拉不肯接受建立积极与消极防御系统对付苏联导弹攻击的方案,因为他认为,无论从战略、经济和公众的无知程度看,这种防御都是不得要领的。虽然为国防部长办公室改善了轰炸机防御系统,而且支持对卫星与地面雷达监视系统进行重大改进,但麦克纳马拉驳回了军种提出的发展反弹道导弹的计划,直到1967年,国会和林登·约翰逊总统才迫使他同意最低限度地发展反弹道导弹。麦克纳马拉决不认为陆军不能击中一枚来袭的弹头,他只是认为苏联只要略微增加弹头数量就可以对付要地防御或地区防御系统。麦克纳马拉还将同样的逻辑推理延伸到保护城市居民免遭核武器效应的危害方面上。从技术上讲,如果发生战争,防御放射性微粒的掩蔽部无疑可以保护一些生命,但建立一些这样的公共掩蔽部需耗资约400亿美元,建立反弹道导弹系统的估计费用也大体相当。麦克纳马拉的战略顾问人员还担心,民防系统会使苏联人判断美国人以为他们可以打一场核战争并生存下来。1961—1962年,政府关于建立最低限度的掩蔽部的计划得到了公众的狂热欢迎,麦克纳马拉又依靠“确保摧毁”战略找到了一个借口。
  肯尼迪政府还不得不面对这样一个不愉快的事实,既没有哪种简单易行的技术手段可以消除核战争的风险。肯尼迪政府继承了艾森豪威尔政府进行的军备控制谈判的做法,尤其是关于限制核试验的谈判,因为大气层中核试验的放射性效应促使公众要求禁止核试验。与此同时,美国和苏联都一致断定,限制核试验可以将其他国家排除在核国家之外。1963年10月,美国、英国和苏联同意今后只进行地下核试验。后来,其他一些国家也在《部分禁止核试验条约》上签了字。在核时代,军备控制第一次成为美国国家安全政策的一项重要内容。
  核威慑面临的诸多难题进一步促使肯尼迪努力改善美国的一般任务部队。“灵活反应”理论的核心就是,设想使用非核部队去进行威慑和作战,可以减小核升级的可能性。麦克纳马拉满腔热情地接受了这种看法,认为美国需要拥有能打“两个半战争”的常规力量使美国既可以成功地保卫北亚和欧洲,又可以保卫盟国范围内的任何受到暴乱威胁的国家。虽然美国并没有真正达到这样一种战备水平,但政府将武装部队增加了25万人,还将新增加的国防开支(每年约100亿美元)的80%用于发展常规力量。
  “灵活反应”战略给北约带来了多方面的后果,因为其目标本身就是多方面的。首先,麦克纳马拉的专家们通过经济分析和传统的作战序列分析的方法,仔细研究了苏联的武装力量,断言苏联的真正威胁是46个师,而不是“新面貌”战略的计划人员估计的超出此数一倍的力量。常规防御似乎是真正的选择。在美国的倡议下,北约在中欧的军队从21个师增至27个师,飞机从3000架增至3500架,武器的现代化也继续加速进行,使盟国的战斗力得到了加强。1963年,北约的年度军事演习中包括了从美国向德国增调部队的行动。随后,陆军便加快了为增援部队预贮武器、车辆和全部物资。然而,北约的核武器及争议很大的美国战略威慑的可靠性等问题给联盟带来了一些混乱。北约防务计划人员于1967年在第MC14B3号中文件中正式批准了“灵活反应”战略,这就意味着美国可能不会为西欧去冒核战争之风险。饶有讽刺意味的是,正当北约的部队发展和战略减少了对战术核武器的依赖时,联盟内部发生了另一次重大变化,使战争初期出现核升级的可能性再度死灰复燃了。
  在北约通过第MC14B3号文件之前,肯尼迪政府就已尽一切努力向北约国家的领导人保证,“灵活反应”并不意味着抛弃了北约。但它同时又发出与此自相矛盾的信号。1962年,美国砍掉了一项耗资巨大的空射导弹研制计划,而这原是准备使英国的战略轰炸机现代化的方法。美国还坚持自己不帮助法国发展核武器的决定。戴高乐总统之所以坚持发展核武器,有其国内的原因,但其主要目的是削弱英、美对欧洲的影响,并使苏联对法国的政策更难作出估算。法国的核理论家们不赞同麦克纳马拉关于法国核力量会破坏威慑稳定性的观点。法国反而是坚持说,它的核力量还可以弥补“灵活反应”战略造成的信誉差。为了加强法国在军事上的独立性,戴高乐于1966年宣布,法国将退出北约的军事一体化组织。这一决定使北约失去了其后勤保障的地理纵深,并对北约飞机关闭了法国空军基地。法国部分退出北约使苏联意识到,北约内部并非铁板一块,可以用高明的外交手段来利用这种分歧。此外,法国此举使西德成了欧洲大陆的北约重要盟国,使北约屈从于西德提出的采取前沿防御并尽早使用核武器的要求。
  麦克纳马拉竭力加强军队在不使用核武器情况下的机动能力和作战能力,反映了“灵活反应”战略的实质。尽管麦克纳马拉怀疑建造动力航空母舰是否明智,但他允许海军航空兵实现现代化,并允许海军保持24艘航空母舰。他还批准了一项两栖部队的建设计划,允许海军陆战队保留2个师或飞机联队的力量。麦克纳马拉还敦促陆军加强野战部队的火力与机动能力。虽然陆军增加了2个师,但其改革主要是体制上的。办法之一是陆军改编了其装甲师和机械化步兵师,使之类似于第二次世界大战中的德国装甲部队,具有灵活的编制体制和战术思想。另一方法是,将陆军航空兵的发展计划置于最优先的地位。1962年,麦克纳马拉作出了两项重大决策,开创了空中机动时代。他成立了一个由陆、空军联合编成的“打击司令部”,将陆军中机动能力最强的部队(2个空降师)与战术空军司令部和军事空运司令部合为一体。麦克纳马拉还批准大大扩充战术空军司令部和军事空运司令部,特别是采购了一些大型战略运输机。他还组织陆军对空中战术机动问题进行了一次内部研究,建议组建一个完整的空中突击师。该师不仅可以运送步兵作战,而且武装直升飞机组成的“空中骑兵”部队可以不采取地面行动便独立地攻击敌军。此外,陆军还加强了每个师的直升飞机力量。与此同时,陆军限制了固定翼飞机的发展,以缓解空军对于陆军不久将可以全部承担其自身的近距离空中支援任务的担心态度。
  麦克纳马拉还审查了“新面貌”政策下的预备役部队,对其结果不甚满意。1961年6月,肯尼迪在维也纳同赫鲁晓夫会晤,就国际政治问题展开了一场激烈的争论。肯尼迪回国时感到灰心丧气,因为他给苏联人留下的印象是一位软弱的领导人。8月,赫鲁晓夫建立了柏林墙,不许避难者逃往西柏林,接着又对盟国在该城西部的控制权进行威胁,此举更加深了肯尼迪的担心。麦克纳马拉将14.8万名预备役人员征召到现役部队,一方面是为了加强战备,另一方面也是为了发出外交信号。征召的结果喜忧参半。空军的国民警卫队和后备役部队以及海军的空中和水面部队的战备水平尚佳,但陆军后备队和陆军国民警卫队在训练、人力、装备和热情方面都严重不足。翌年解除动员后,麦克纳马拉建议合并陆军和空军的后备队与国民警卫队,在国会引起了轩然大波。麦克纳马拉转而采取了一种较温和的办法,规定空军和陆军国民警卫队的主要任务是提供作战部队,空军和陆军后备队的任备是提供支援。他还为“精选”预备役部队增加了训练经费,并支持预备役部队内部的改革,将领取训练费的预备役人员从93.7万减至87.1万,但却提高了部队的战备水平。
  “灵活反应”战略遇到的一个重大考验来自古巴。卡拉特罗在那里已对美国在加勒比地区的统治构成了威胁。卡斯特罗使古巴成为输出革命的堡垒,这种威胁激怒了美国政府。它还使共产主义的颠覆活动扩展到全球。1961年1月,赫鲁晓
  夫在一次重要演说中强调指出,苏联将支持“民族解放战争”,保护在这种战争中建立起来的第三世界的社会主义堡垒。卡斯特罗、切·格瓦拉和中国的国防部长林彪也都讲过类似的话,这些言论使肯尼迪政府认识到,美国还没有足够的力量去阻止共产主义颠覆。正如肯尼迪对其最亲密的顾问人员所说的,美国将不得不更加注重于反暴乱作战的能力。
  1961年4月,肯尼迪决定秘密组织古巴流亡分子入侵猪湾,这次拙劣的行动证明了肯尼迪自己和美国的无能。这次代号为“萨帕塔方案”的行动既非真正的秘密行动,也非常规入侵,而是寄希望于古巴内部根本没有发生的暴乱,而且空中掩护不足,部门之间的协调极差。经过对这次行动的一系列事后分析——其中最重要的是由肯尼迪的私人军事顾问马克斯韦尔·泰勒组织的,美国政府责成中央情报局、国际开发署、美国新闻署和武装部队把反暴乱置于最优先的地位。肯尼迪还亲自插手了反暴乱活动,成立了由其弟弟罗伯特·肯尼迪以及泰勒和麦乔治·邦迪把持的反暴乱特种部队。
  正如一句古老的格言所说的,君子报仇,十年不晚。肯尼迪于1962年批准了一次联合演习,检验一项入侵古巴的紧急计划。经中央情报局行动处审查后,肯尼迪同意了这项代号为“猫鼬行动”的计划,其中包括了一系列由古巴流亡者和中央情报局联合推翻卡斯特罗的方案。肯尼迪还亲自过问陆军特种部队的发展和改革情况,这是2000人的不为人知的精锐部队,其任务是发生全面地在亚洲和东欧组织从事破坏活动的小分队。麦克纳马拉在国防部长办公室之下也组建了自己的特遣部队,并与参谋长联席会议的类似组织协调一致。
  为了使陆军率先发展反暴乱部队并研究其作战理论,肯尼迪和麦克纳马拉增加了陆军的军事援助,增建了民事训练班,并为高级文职官员和军民举办关于反暴乱作战的学术座谈会。
  然而,首当其冲的是特种部队(绿色贝雷帽部队及其他各种特种部队),因为总统赋予他们任务是帮助当地村民、民兵和外国的别动部队去同共产党游击队作战。1961年11月,第一批特种部队被派至越南中部高原地区投入作战。但美国政府反暴乱作战的主要地区仍是拉丁美洲。
  无论对美国还是苏联来说,卡斯特罗的生存都经历了一个非同寻常的阶段,因为苏联已开始向古巴提供大批顾问人员、地面武器、飞机和防空导弹。1962年夏天,来自古巴的情报说发现了新的导弹,但对此进行的进一步调查却认为这些导弹设施只是防空系统的一部分。然而在9月,空中越界侦察飞机发现了警报信息,苏联正在为SS—4型和SS—5型中程核导弹修建各种设施(包括萨姆导弹连)。10月中旬,肯尼迪及其顾问人员得到结论,苏联不久即将在离美国南海岸不远处完成40枚导弹的部署。在分析了苏联此举的国际政治影响之后,肯尼迪决定迫使苏联撤出这些导弹。
  1962年古巴导弹危机的和平解决表明,“灵活反应”战略及其加强战备的计划是明智的。严阵以待的美国战略力量,尤其是战略空军司令部的轰炸机对苏联构成了如此巨大的威胁(当时苏联只有约30枚洲际弹道导弹),以至于双方不可能发生核交锋。北约的常规力量(及其战术核武器)也可确保苏联会在中欧作出反应。美国的航空母舰战斗群和反潜部队保持了海上力量均势,肯尼迪利用这一点宣布对古巴实行了有限的海上封锁。当肯尼迪同赫鲁晓夫互通既有威胁也有让步的信息时,麦克纳马拉已在加勒比海的南部集结了一支准备入侵古巴的部队,其规模可同第二次世界大战中组织的特遣部队相提并论。11月初,苏联同意撤出其导弹,作为交换条件,肯尼迪答应不再入侵古巴,危机就此结束。肯尼迪政府总结这次危机中的外交胜利的经验时得出的结论是,政治意志、战略核优势和常规部队的高度戒备状态相结合,才迫使赫鲁晓夫除了撤退之外别无选择。“灵活反应”战略同有节制的升级威胁结合使用,使得美国夺回了冷战的主动权。1965年4月,林登·约翰逊总统派出了一个海军陆战旅和第82空降师的部分部队,平息了多米尼加的内战,再一次证明了上述结论。但至此为止,“灵活反应”战略在东南亚经受的考验尚未导致对美国国防政策重做出重大评估。

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